“探索建立糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制”，這句話(huà)在2023年12月的中央農(nóng)村工作會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上被多次提及。
2023年12月29日剛通過(guò)的《糧食安全保障法》也明確，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，完善對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
根據(jù)糧食產(chǎn)量、播種面積和提供的商品糧數(shù)量、比重，31個(gè)省份被劃為13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)、7個(gè)主銷(xiāo)區(qū)和11個(gè)產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)。
2001年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》使得糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)以及主銷(xiāo)區(qū)的概念基本形成。意見(jiàn)指出，糧食生產(chǎn)區(qū)要繼續(xù)穩(wěn)定生產(chǎn)，糧食主銷(xiāo)區(qū)則要加快糧食購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)化改革，推進(jìn)種植業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)銷(xiāo)大體平衡的省(自治區(qū))根據(jù)本地實(shí)際情況自行確定糧食購(gòu)銷(xiāo)政策。
其中，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的版圖是在2003年財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)若干政策措施的意見(jiàn)》中確立的，包括黑龍江(含省農(nóng)墾總局)、吉林、遼寧(不含大連)、內(nèi)蒙古、河北、河南、山東(不含青島)、江蘇、安徽、四川、湖南、湖北和江西。
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2023年，糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)糧食占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的77.9%。而北京、天津、上海、浙江、福建、廣東、海南7個(gè)主銷(xiāo)區(qū)糧食產(chǎn)量?jī)H占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的4.3%，需要大量調(diào)入糧食來(lái)滿(mǎn)足穩(wěn)定供給。
不過(guò)，貢獻(xiàn)近八成糧產(chǎn)、承擔(dān)著“端飯碗”重任的主產(chǎn)區(qū)卻長(zhǎng)期面臨“糧財(cái)?shù)箳臁钡睦Ь场?/p>
《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告2022》顯示，有10個(gè)主產(chǎn)區(qū)已經(jīng)連續(xù)多年低于全國(guó)農(nóng)民人均可支配收入平均水平。2002年，全國(guó)人均收入位居前十名中，主產(chǎn)區(qū)省份占有6個(gè)席位，2022年，這一數(shù)字已減至3個(gè)。
產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)地方財(cái)政收入也呈現(xiàn)明顯差距。自1994年稅收制度改革至2020年，主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)38.64倍，低于主銷(xiāo)區(qū)的48.49倍和產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)的42.20倍。
這些年來(lái)，對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制探討及成效評(píng)估是學(xué)界的熱門(mén)話(huà)題。不過(guò)，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償主要來(lái)源于國(guó)家以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的縱向補(bǔ)償機(jī)制，橫向補(bǔ)償機(jī)制近乎空白。
種糧的賬
42歲的高民是河南一個(gè)產(chǎn)糧大縣的農(nóng)戶(hù)，他和母親、妻子、兒女都以種糧為生。20年來(lái)，他的收入、生活與國(guó)家對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制息息相關(guān)。
自1998年開(kāi)始，為了保護(hù)農(nóng)民利益、調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食生產(chǎn)和流通的發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，黨中央、國(guó)務(wù)院以“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”為主要內(nèi)容進(jìn)行糧食流通體制改革。
自2004年起，中央連續(xù)出臺(tái)一號(hào)文件，在全國(guó)范圍內(nèi)先后實(shí)施了種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼“四補(bǔ)貼”政策。同樣是2004年，小麥最低收購(gòu)價(jià)政策設(shè)立。
高民對(duì)《中國(guó)新聞周刊》算了筆賬，國(guó)家有糧食直補(bǔ)政策后，他家的每畝地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在15元左右，自家5畝地能收到80元的補(bǔ)貼。
至于農(nóng)機(jī)具購(gòu)買(mǎi)，高民說(shuō)，雖然個(gè)人購(gòu)買(mǎi)會(huì)有優(yōu)惠，但對(duì)普通農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，“其實(shí)沒(méi)有什么意義，個(gè)人種地少，用不著大型農(nóng)機(jī)，至今村里也沒(méi)有一家買(mǎi)”。
對(duì)他家生活產(chǎn)生重大影響的，是自2006年1月1日起農(nóng)業(yè)稅全部免除這一政策�！安唤还Z，心里輕松很多，吃糧食也開(kāi)始膽大了�！备呙裾f(shuō)，當(dāng)時(shí)畝產(chǎn)600斤左右，此前每年要把畝產(chǎn)的五分之一交給當(dāng)?shù)氐募Z管所，加上糧管所“把關(guān)嚴(yán)”，只收曬干、除雜的凈糧，不符合標(biāo)準(zhǔn)則被打回來(lái)重新晾曬和除雜。有的時(shí)候，自家糧食根本就不夠吃，需要借糧。
2007年開(kāi)始，中央財(cái)政實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策�！皠傞_(kāi)始有保險(xiǎn)政策時(shí)，大家都很積極�！钡呙衤l(fā)現(xiàn)，只有絕收才能賠，一般災(zāi)情一畝地只賠10元，大家買(mǎi)保險(xiǎn)的興致慢慢消減，“現(xiàn)在一個(gè)村大概有不到三分之一的人會(huì)買(mǎi)”。
2009年，國(guó)務(wù)院通過(guò)《全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009—2020年)》，從13個(gè)糧食主產(chǎn)省區(qū)選出 680個(gè)縣(市、區(qū)、場(chǎng))，著力打造糧食生產(chǎn)核心區(qū)。同年，《河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)規(guī)劃》獲得審批，將區(qū)域集中、糧食增產(chǎn)潛力大、基礎(chǔ)條件較好的95個(gè)(市、區(qū))縣列入規(guī)劃之中。
當(dāng)時(shí)河南是中國(guó)第一產(chǎn)糧大省，取得了糧食總產(chǎn)連續(xù)10年居全國(guó)第一的成績(jī)。
高民所在縣在這一年被納入糧食生產(chǎn)核心區(qū)。不過(guò)，高民逐漸發(fā)現(xiàn)，自己的收入?yún)s沒(méi)有隨著糧食產(chǎn)量的提高而有明顯的提升。
高民有5畝地，種了麥子和玉米，犁地、耕種、施肥、追肥、農(nóng)藥、澆灌等凈投入成本是1044元，在收成好的年份，麥子畝產(chǎn)1000斤，玉米畝產(chǎn)1200斤，售價(jià)分別為1.35元和1.12元，一年畝均收入是1650元，5畝地收入大約8250元。
近兩年他為了增加收入，還流轉(zhuǎn)了11畝地，減去每畝1200元的承包費(fèi)后，每畝地凈收入450元，11畝地收入4950元。
高民更愿意外出打工，“打工比種地掙錢(qián)，老百姓地里產(chǎn)的東西不值錢(qián)�！备呙裾f(shuō)，他最希望的就是提高糧價(jià)。
南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院副教授錢(qián)龍走訪(fǎng)調(diào)研了多個(gè)村莊，他告訴《中國(guó)新聞周刊》，近些年來(lái)土地成本、人工成本、農(nóng)藥、化肥農(nóng)資等種糧成本不斷攀升，種糧變得越來(lái)越不劃算，三大主糧品種水稻、小麥、玉米基本上是微利甚至虧損。
糧財(cái)?shù)箳?/p>
2005年國(guó)家出臺(tái)了產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策。高民所在縣符合獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，每年會(huì)收到約4000萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)金。但該縣農(nóng)業(yè)局相關(guān)人士在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，每年的獎(jiǎng)勵(lì)金較幾個(gè)億的農(nóng)業(yè)投入來(lái)說(shuō)，如九牛一毛。“縣里有產(chǎn)糧任務(wù)，主力發(fā)展農(nóng)業(yè)本身影響財(cái)政收入，上級(jí)補(bǔ)貼又需要地方配套，地方財(cái)政長(zhǎng)期處于沒(méi)錢(qián)的狀態(tài)，財(cái)政很吃力”。
“中國(guó)小麥第一縣”、河南“第一產(chǎn)糧大縣”的滑縣也存在同樣的問(wèn)題。這個(gè)擁有201萬(wàn)畝耕地的農(nóng)業(yè)大縣，糧食連年增產(chǎn)，但縣財(cái)政卻連年吃緊。時(shí)任該縣財(cái)政局局長(zhǎng)王少剛曾在2006年撰文指出，該縣財(cái)政收入規(guī)模小，2005年該縣財(cái)政收入僅1.34億元，尚不夠縣里維持工資的發(fā)放。
他特別指出，中央配套的支出令縣級(jí)財(cái)政“失血”嚴(yán)重，難有財(cái)力搞建設(shè)，很大程度上制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而每年的財(cái)政收入加上國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付和一些專(zhuān)項(xiàng)資金，發(fā)放工資后大多數(shù)縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)基本辦公經(jīng)費(fèi)都難以保證，是典型的“要飯財(cái)政”。
根據(jù)滑縣統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，該縣城鎮(zhèn)居民可支配收入占全國(guó)居民人均可支配收入的比例整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，2012年為86%，而到2022年，這一比例降至56.4%。
曾在滑縣調(diào)研的河南省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)陳明星告訴《中國(guó)新聞周刊》，像滑縣這樣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和糧食安全貢獻(xiàn)失衡的情況在主產(chǎn)區(qū)很普遍。糧食主產(chǎn)區(qū)要承擔(dān)好保障國(guó)家糧食安全的重任，勢(shì)必要放棄部分發(fā)展工業(yè)、服務(wù)業(yè)等機(jī)會(huì)成本，在經(jīng)濟(jì)收益上造成了潛在的損失。一些糧食主產(chǎn)縣基本農(nóng)田占比高達(dá)90%以上，“出門(mén)就是基本農(nóng)田，哪還有其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間？”
根據(jù)2011年頒布實(shí)施的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，糧食主產(chǎn)區(qū)作為提供農(nóng)產(chǎn)品的主體功能區(qū)，屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)，嚴(yán)格限制進(jìn)行大規(guī)模的工業(yè)化生產(chǎn)及城鎮(zhèn)化建設(shè)。
陳明星也指出，種糧的比較收益低，本身減少了地方的財(cái)政收入，加上高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等需要主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行相應(yīng)的資金配套，從而進(jìn)一步拉大了與糧食主銷(xiāo)區(qū)的差距。
梳理2012年國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布的665個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣名單發(fā)現(xiàn)，這樣“種糧大縣、財(cái)政窮縣”的現(xiàn)象不在少數(shù)。還是以河南為例，河南95個(gè)糧食核心區(qū)縣中，共有46個(gè)縣屬于扶貧縣，占比48.4%。
縱向利益補(bǔ)償機(jī)制
針對(duì)種糧農(nóng)民、主產(chǎn)區(qū)的困境，2009年中央一號(hào)文件指出，建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度，自此確立了國(guó)家以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的縱向補(bǔ)償機(jī)制。
陳明星指出，雖然保護(hù)國(guó)家糧食安全是政治要求和政治任務(wù)，不能只算“經(jīng)濟(jì)賬”，但給主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，實(shí)則是對(duì)主產(chǎn)區(qū)發(fā)展空間、發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償。
除了上述針對(duì)種糧戶(hù)的四類(lèi)糧食補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之外，2014~2016年，我國(guó)再次對(duì)糧食支持價(jià)格機(jī)制進(jìn)行改革，開(kāi)啟“價(jià)補(bǔ)分離”的新機(jī)制。2015年改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，試點(diǎn)先行，將農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼合并，稱(chēng)為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。所有擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民都能收到補(bǔ)貼，真正做到“誰(shuí)種糧，誰(shuí)受益”。
價(jià)格方面，2017年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見(jiàn)》，持續(xù)完善最低價(jià)收購(gòu)政策。
至于保險(xiǎn)覆蓋范圍，2019年5月，推行稻谷、小麥、玉米完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。2021年，財(cái)政部等三部門(mén)發(fā)布通知，擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)的實(shí)施范圍。
對(duì)產(chǎn)糧大縣的財(cái)政支持方面，2009年中央一號(hào)文件明確，根據(jù)主產(chǎn)區(qū)對(duì)國(guó)家糧食安全的貢獻(xiàn)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等資金。這些年，中央財(cái)政持續(xù)“加碼”，其中，中央產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金由2005年的55億元增至2020年的466.7億元。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員張照新在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)指出，目前的利益補(bǔ)償機(jī)制對(duì)于改善糧食主產(chǎn)區(qū)的基礎(chǔ)條件和財(cái)政狀況起到了積極作用，緩解了地方財(cái)政壓力。他以中部某些縣為例，這些地區(qū)的財(cái)政收入僅有五六個(gè)億，但支出卻高達(dá)四五十億，若沒(méi)有中央財(cái)政的支持，地方財(cái)政會(huì)更加緊張。
不過(guò)，張照新同樣表示，在現(xiàn)行的縱向利益補(bǔ)償機(jī)制下，中央政府作為唯一的補(bǔ)償主體，承擔(dān)了巨大的財(cái)政壓力，目前難以對(duì)地方進(jìn)一步增加財(cái)政支持力度。錢(qián)龍也指出，在現(xiàn)有的縱向利益補(bǔ)償模式下，中央對(duì)地方的多層面支持是普惠性的。
中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院的博士鄭兆峰認(rèn)為，現(xiàn)有的對(duì)主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制下，補(bǔ)償力度不足問(wèn)題突出。我國(guó)對(duì)種糧農(nóng)民補(bǔ)貼占全國(guó)農(nóng)民人均可支配收入比例遠(yuǎn)低于美國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，以2022年的數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)這一比例僅占2.2%，即使加上耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼等其他補(bǔ)貼，也遠(yuǎn)低于后者高達(dá)40%~60%的水平。
鄭兆峰告訴《中國(guó)新聞周刊》，現(xiàn)行機(jī)制對(duì)主產(chǎn)區(qū)政府激勵(lì)作用也相對(duì)有限。農(nóng)業(yè)比較收益低，稅收貢獻(xiàn)小，地方政府發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)沒(méi)有稅源，利益補(bǔ)償是補(bǔ)齊財(cái)力短板的重要來(lái)源。但從現(xiàn)有的獎(jiǎng)勵(lì)資金來(lái)看，獎(jiǎng)勵(lì)的資金規(guī)模難以達(dá)到有效提升財(cái)力的效果。根據(jù)媒體報(bào)道，2019年河南110個(gè)產(chǎn)糧大縣獲得獎(jiǎng)勵(lì)資金33.9億元，平均下來(lái)每個(gè)縣只有3000萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)支持，難以補(bǔ)足其人均財(cái)力水平與全國(guó)平均水平的差距。
此外，目前國(guó)家對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償，并未完全覆蓋到主產(chǎn)區(qū)內(nèi)所有發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)的縣。主產(chǎn)區(qū)的各省政府需要對(duì)未達(dá)到國(guó)家產(chǎn)糧大縣標(biāo)準(zhǔn)、但成為省級(jí)產(chǎn)糧大縣的縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以免挫傷其產(chǎn)糧積極性。據(jù)河南本地媒體報(bào)道，2019年，河南省財(cái)政還安排獎(jiǎng)勵(lì)資金0.2億元，對(duì)新安等7個(gè)未列入中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)范圍的省級(jí)產(chǎn)糧大縣，給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。
“邁出了一大步”
這些年來(lái)，有關(guān)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的呼聲不絕于耳。這一機(jī)制的核心是什么？張照新表示，是根據(jù)各省的糧食消費(fèi)與生產(chǎn)之間的差距，由糧食調(diào)入省對(duì)糧食調(diào)出省進(jìn)行利益補(bǔ)償。
早在主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)、主銷(xiāo)區(qū)的版圖確定的時(shí)候，2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》就曾明確，主銷(xiāo)區(qū)要保證糧食播種面積，保證必要的糧食自給率；產(chǎn)銷(xiāo)平衡地區(qū)要繼續(xù)穩(wěn)定糧食產(chǎn)需平衡的局面。
然而，這些年來(lái)，主銷(xiāo)區(qū)和產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)自給率一路下跌，糧食缺口越來(lái)越大。2004 年，7個(gè)主銷(xiāo)區(qū)糧食自給率為44.2%，2021年下降至19.9%；11個(gè)產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)2004年糧食自給率為88.5%，2021年下降至78.4%。2021年，主銷(xiāo)區(qū)和產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)合計(jì)糧食缺口為 1.5億噸。
當(dāng)前，中國(guó)對(duì)三區(qū)保面積、保產(chǎn)量實(shí)行“米袋子”省長(zhǎng)責(zé)任制和黨政同責(zé)機(jī)制進(jìn)行約束�！暗己藭r(shí)產(chǎn)區(qū)的責(zé)任偏重，銷(xiāo)區(qū)則顯偏弱�！卞X(qián)龍舉例說(shuō)，土地資源稟賦較弱的省，可以通過(guò)與糧食主產(chǎn)區(qū)簽訂產(chǎn)銷(xiāo)協(xié)議購(gòu)買(mǎi)所需糧食。這種方式不僅為前者留出耕地種植經(jīng)濟(jì)作物，也便于其發(fā)展工業(yè)和貿(mào)易，加快經(jīng)濟(jì)提升。但反過(guò)來(lái)又會(huì)使得工業(yè)用地和服務(wù)業(yè)用地需求增加，進(jìn)而擠壓農(nóng)業(yè)用地，“種糧面積下降，糧食產(chǎn)量下降就是直接結(jié)果”。
鄭兆峰也認(rèn)為，主銷(xiāo)區(qū)在糧食上存在巨大的產(chǎn)需缺口需要主產(chǎn)區(qū)為其補(bǔ)齊，但從根本上講，目前我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償更多是中央政府主導(dǎo)下的單一的返哺型補(bǔ)償，作為受益者的主銷(xiāo)區(qū)并未承擔(dān)利益補(bǔ)償供給主體的責(zé)任，而主產(chǎn)區(qū)為主銷(xiāo)區(qū)的糧食保障設(shè)置了一道堅(jiān)實(shí)的防線(xiàn)。因此，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的糧食主銷(xiāo)區(qū)有義務(wù)對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。
《中國(guó)新聞周刊》采訪(fǎng)的多位專(zhuān)家也都指出，他們走訪(fǎng)調(diào)研的產(chǎn)糧大縣都認(rèn)為應(yīng)該增加獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)模，獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)源除了來(lái)自中央，銷(xiāo)區(qū)也不應(yīng)作為“旁觀者”。
然而，曾多次參與中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)組織的農(nóng)業(yè)調(diào)研工作的中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室主任鐘鈺在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某些東部主銷(xiāo)區(qū)的省份對(duì)于橫向利益補(bǔ)償機(jī)制有不同看法。一些省份認(rèn)為，他們致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也已對(duì)非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的稅收責(zé)任，如繼續(xù)向主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償則加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。
事實(shí)上，中央曾在多個(gè)文件中提出應(yīng)探索橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。2014年中央一號(hào)文件就指出要完善主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。2018年《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》也指出，建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷(xiāo)區(qū)之間利益補(bǔ)償機(jī)制。
不過(guò)，在陳明星看來(lái)，此前產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償仍處于鼓勵(lì)和倡導(dǎo)的階段，尚未真正形成一種系統(tǒng)化的長(zhǎng)效機(jī)制。錢(qián)龍也認(rèn)為，過(guò)去倡導(dǎo)的橫向利益補(bǔ)償機(jī)制缺乏具體的制度和政策支撐，“此次提出應(yīng)該是從倡導(dǎo)到落地前的信號(hào)”。
鐘鈺在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)表示，2023年中央農(nóng)村工作會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議具體提出橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，標(biāo)志著在完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償方面“邁出了一大步”。
鐘鈺認(rèn)為，主產(chǎn)區(qū)橫向利益補(bǔ)償機(jī)制有兩方面的意義，一是調(diào)動(dòng)主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)糧積極性，資金、技術(shù)、裝備和人才等流入有助于促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和原糧附加價(jià)值的提升。
其次，這種“真金白銀”的付出會(huì)倒逼主銷(xiāo)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)強(qiáng)化糧食安全的責(zé)任意識(shí)，并與產(chǎn)區(qū)共同承擔(dān)糧食安全的責(zé)任，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
摸底和定標(biāo)難
橫向利益補(bǔ)償機(jī)制長(zhǎng)期被學(xué)界呼吁卻未“落地”。張照新指出，是因?yàn)樵撃Ｊ浆F(xiàn)實(shí)操作中有多個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題需要厘清。
他透露，在中央建立大規(guī)模利益補(bǔ)償機(jī)制之前，曾考慮過(guò)省際利益補(bǔ)償，通過(guò)建立糧食產(chǎn)業(yè)基金，由主銷(xiāo)區(qū)按照糧食缺口對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。但涉及到糧食消費(fèi)量及糧食的流向等計(jì)算難題，前者相關(guān)數(shù)據(jù)會(huì)發(fā)生變動(dòng)，后者涉及糧食購(gòu)進(jìn)、外銷(xiāo)等復(fù)雜情況及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
錢(qián)龍也認(rèn)為，貢獻(xiàn)度、流通量的計(jì)算都是難點(diǎn)。從貢獻(xiàn)度來(lái)看，要在中央層面測(cè)算每個(gè)省的貢獻(xiàn)以及每個(gè)省測(cè)算其他省份對(duì)本區(qū)域的貢獻(xiàn)，“只有先確定貢獻(xiàn)度，才能推進(jìn)下一步的補(bǔ)償額度”。而流通量計(jì)算也十分復(fù)雜，當(dāng)下省際之間糧食流通的數(shù)據(jù)量不清，而流通關(guān)乎補(bǔ)給誰(shuí)、如何補(bǔ)。
相比之下，中央財(cái)政補(bǔ)助的模式僅需明確各省份的糧食產(chǎn)量，計(jì)算簡(jiǎn)便很多，張照新透露，由此也形成了一直以來(lái)的中央財(cái)政的縱向補(bǔ)償機(jī)制。
這些年來(lái)，已有一些省份建立了省際產(chǎn)銷(xiāo)合作。黑龍江與至少19個(gè)省市簽訂《糧食購(gòu)銷(xiāo)合作協(xié)議》。自給率僅有23%的福建省也與主產(chǎn)區(qū)的10個(gè)省建立了產(chǎn)銷(xiāo)協(xié)作關(guān)系。但總體來(lái)看，主產(chǎn)區(qū)與主銷(xiāo)區(qū)之間的產(chǎn)銷(xiāo)協(xié)作更集中在銷(xiāo)售和買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，并未產(chǎn)生產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)域間的利益補(bǔ)償。
陳明星指出，此前的部分產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)之間開(kāi)展的訂銷(xiāo)合同式的產(chǎn)銷(xiāo)協(xié)作，可以視為產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)橫向利益補(bǔ)償?shù)摹?.0版”。在此基礎(chǔ)上，還需要建立更緊密的產(chǎn)銷(xiāo)協(xié)作。比如，主銷(xiāo)區(qū)在主產(chǎn)區(qū)投資農(nóng)產(chǎn)品加工、精深加工項(xiàng)目，生產(chǎn)食品的成品或者半成品，這樣不僅能節(jié)省運(yùn)輸成本，還能將部分利潤(rùn)留在當(dāng)?shù)兀冉鉀Q就業(yè)問(wèn)題，也可以為主產(chǎn)區(qū)增加稅收。
關(guān)于能否把這種橫向協(xié)作的模式推廣至全國(guó)，錢(qián)龍認(rèn)為，橫向利益補(bǔ)償機(jī)制涉及“動(dòng)蛋糕”，因此要做好產(chǎn)區(qū)、平衡區(qū)、銷(xiāo)區(qū)的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題�？梢詤⒖及不蘸驼憬谏鷳B(tài)領(lǐng)域的利益補(bǔ)償機(jī)制，先在相鄰省份試行，通過(guò)友好協(xié)商確定實(shí)施細(xì)節(jié)。
陳明星提了一個(gè)建議，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)上，產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)可以探索類(lèi)似“飛地”的合作共建機(jī)制，可根據(jù)投資額度、建設(shè)程度、增產(chǎn)潛力等折算成一定比例的產(chǎn)能，視為主銷(xiāo)區(qū)承擔(dān)“保面積、保產(chǎn)量”的任務(wù)，這樣既能緩解主產(chǎn)區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的配套資金壓力，又能解決主銷(xiāo)區(qū)部分產(chǎn)能提升壓力。通過(guò)充分利用市場(chǎng)機(jī)制，來(lái)強(qiáng)化糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)間的利益銜接，探索多種形式的產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償?shù)纳?jí)版。
鐘鈺則建議，可以建立一個(gè)糧食調(diào)入調(diào)出的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，交由糧食、統(tǒng)計(jì)、交通及稅務(wù)部門(mén)共建。糧食采購(gòu)商可到該平臺(tái)交易，從而使流通量和流向有了憑證而更“有跡可循”。
此外，錢(qián)龍?zhí)岢�，在全�?guó)層面設(shè)立一個(gè)糧食產(chǎn)量利益補(bǔ)償基金池。超額完成的地區(qū)可到資金池里領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)，沒(méi)完成的就認(rèn)繳，將不同區(qū)域的利益進(jìn)行深度綁定，倒逼主銷(xiāo)區(qū)承擔(dān)種糧責(zé)任。
法治治理在專(zhuān)家眼中也是關(guān)鍵問(wèn)題，橫向機(jī)制的落地僅靠行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償應(yīng)將政策治理轉(zhuǎn)向法治治理，通過(guò)制度為三區(qū)確立明確的預(yù)期，“令如何做有法可依”。
張照新強(qiáng)調(diào)，不能把徹底解決糧財(cái)?shù)箳靻?wèn)題完全寄希望于利益補(bǔ)償機(jī)制，其背后涉及多方面的問(wèn)題，與地方的資源稟賦、市場(chǎng)、勞動(dòng)力人群的整體素質(zhì)等都有關(guān)系，而產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)區(qū)域差距也不僅是因農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)造成，因此解決這一問(wèn)題還需要多方位的布局和努力。