中國新聞周刊記者/周群峰
發(fā)于2024.4.8總第1135期《中國新聞周刊》雜志
戶口從農(nóng)村遷到城鎮(zhèn)，后悔了，還能遷回去嗎？
3月26日，湖南省公安廳召開的新聞發(fā)布會回答了上述疑問，而關(guān)于“湖南戶口由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)后可回遷”的新聞迅速登上了熱搜榜。
戶口從城市回遷農(nóng)村通常有夫妻投靠、未成年人子女投靠、大學(xué)生畢業(yè)回原籍、離婚回原籍、退伍軍人回原籍、憑農(nóng)村的不動產(chǎn)權(quán)登記證書遷入等情形。
除了上述六種情形，此次發(fā)布會還指出，2016年2月3日湖南省實(shí)施戶籍制度改革后，將戶口由農(nóng)村地區(qū)遷往城鎮(zhèn)地區(qū)的戶籍人口，可以憑居民戶口簿，申請將戶口遷回原遷出地落戶。無親友家庭戶接受其入戶的，可以在當(dāng)?shù)卮?居)委會公共集體戶落戶；依法取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)并辦理不動產(chǎn)權(quán)屬證書的公民，可以憑不動產(chǎn)權(quán)屬證書，申請將戶口遷入農(nóng)村宅基地的所在地。
值得注意的是，這并非新政。湖南早在2020年12月就曾明確了上述戶口回遷農(nóng)村的政策。湖南省婁底市公安局戶政部門一位工作人員告訴《中國新聞周刊》：“現(xiàn)在沒有新出規(guī)定，通過(這次)新聞發(fā)布會，可以傳播得廣一些，能進(jìn)一步告訴你們(戶口回遷農(nóng)村的條件)�！�
不只湖南，近年來，江蘇、浙江、山東等都出臺過相關(guān)城鎮(zhèn)戶口回遷農(nóng)村的政策。地方上出臺這些政策有著怎樣的考量？政策執(zhí)行三年來，進(jìn)城村民因何希望戶口回遷農(nóng)村，是否能順利實(shí)現(xiàn)？
從“進(jìn)城難”到“回村難”
曾經(jīng)，城鎮(zhèn)戶口是名副其實(shí)的“香餑餑”，很多村民熱衷于獲得城鎮(zhèn)戶口。
湖南安仁縣一位退休干部告訴《中國新聞周刊》，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，戶口本決定了人生走向。城里人當(dāng)兵后可轉(zhuǎn)業(yè)，直接進(jìn)事業(yè)單位或工廠；農(nóng)村人當(dāng)兵，回來叫退伍，繼續(xù)當(dāng)莊稼人。農(nóng)村姑娘嫁城里人，是天方夜譚；城里姑娘嫁農(nóng)村人，打著燈籠都找不著一個(gè)。青年人中學(xué)畢業(yè)，城里戶口可以進(jìn)廠上班，農(nóng)村戶口便回家務(wù)農(nóng)。
在城鄉(xiāng)戶口差異巨大的背景下，20世紀(jì)八九十年代全國多地還掀起過買賣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的風(fēng)潮。
1992年，公安部下發(fā)通知制止公開出賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯(cuò)誤做法。其中提到，一些縣、市以“加快改革開放的步伐”“籌集城市建設(shè)經(jīng)費(fèi)”等為借口，違反國家有關(guān)戶口管理的法規(guī)，收費(fèi)辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，甚至公開規(guī)定價(jià)格出賣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口，本縣、市和外縣、市農(nóng)民均可購買。這種做法背離了改革的方向，只會搞亂戶口政策，助長不正之風(fēng)，影響社會穩(wěn)定。
通知還要求，對于已經(jīng)出賣的非農(nóng)業(yè)戶口，一律予以注銷，在原常住戶口所在地恢復(fù)農(nóng)業(yè)戶口，并做好各項(xiàng)善后工作。對于有令不行、有禁不止，繼續(xù)出賣戶口的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人的責(zé)任，對在清退中弄虛作假收受賄賂的，要從嚴(yán)處理。
上述退休干部向《中國新聞周刊》回憶說，1989年，他通過考干轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，但妻子和兩個(gè)孩子當(dāng)時(shí)還是農(nóng)村戶口�？梢再I城鎮(zhèn)戶口的時(shí)候，他也心動了�！百I一個(gè)城鎮(zhèn)戶口價(jià)格高達(dá)6000元，而當(dāng)年普通職工每月的收入只有180元左右。為了讓一對兒女有個(gè)好的前途，我花費(fèi)8年的積蓄為他們買了城鎮(zhèn)戶口。后來兩個(gè)孩子都考取了理想的大學(xué)，按理不用花這些錢，也自然會成為城鎮(zhèn)戶口。”
事實(shí)上，當(dāng)時(shí)買賣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的風(fēng)潮并未得到根本控制。武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授夏柱智告訴《中國新聞周刊》，在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的背景下，那些買城鎮(zhèn)戶口的村民，把土地主動丟給了村集體，或者直接撂荒，村集體不得不收回他們的承包地，分配給其他愿意多耕種土地的農(nóng)戶。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，國家開始統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，農(nóng)村快速發(fā)展，農(nóng)民的選擇也越來越理性。大約在2005年前后，“買賣戶口”風(fēng)潮就漸漸消失了。
“我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少村民本希望買城鎮(zhèn)戶口后，可以獲得城鎮(zhèn)的一些好處，但事與愿違。同時(shí)，他們也很難再把戶口遷回農(nóng)村�！毕闹歉嬖V《中國新聞周刊》。
有媒體評論認(rèn)為，中國長期以來實(shí)施的戶籍政策的慣性依然強(qiáng)大，一直只有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的單向通道，農(nóng)民一旦落戶城市想再遷回農(nóng)村，是難上加難。特別是很多地方戶口回遷政策一直非常不明朗，讓想回遷的群眾遭遇一系列困擾。
中國人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所所長鄭風(fēng)田告訴《中國新聞周刊》，在過去很長一段時(shí)間，因?yàn)閲野峙涔ぷ鞯仍�，很多農(nóng)村戶口的人上大學(xué)、參軍后，戶口都要被強(qiáng)制性遷出，而這種遷出又是單向的。因此，一些江浙一帶的富裕農(nóng)村，一旦失去農(nóng)村戶口，也就少了很多福利。所以，很多人升學(xué)后并不情愿遷戶口。
“現(xiàn)在提倡城鄉(xiāng)融合，給了大家在城鄉(xiāng)間選擇的權(quán)利，可以說是一種進(jìn)步，也是對過去不合理制度的一種回調(diào)�！编嶏L(fēng)田說。
實(shí)操難題
不過，政策變了，落實(shí)能順利嗎？尤其是村民身份的背后，是福利分紅、土地等核心問題。
多位受訪的村干部和有意愿回遷農(nóng)村人員均表示，“因回遷人員存在與村民分享福利”等原因，實(shí)際操作中也會遇到一些阻力。
有報(bào)道稱，部分農(nóng)村地區(qū)在大規(guī)模拆遷征地時(shí)，會為所有戶口在原址的農(nóng)村戶籍人員按歲數(shù)分配股權(quán)給予分紅，每年這些農(nóng)民都可以分到幾百至上萬元的股權(quán)分紅。除此之外，拆遷分房也比較常見。
湖南省寧鄉(xiāng)市公安局戶政部門一位負(fù)責(zé)人表示，戶政部門可以為符合政策要求的人辦理回遷手續(xù)，但回遷后村民福利待遇之類還是由村里決定。
在湖南衡陽工作的羅先生告訴《中國新聞周刊》，在衡陽，孩子讀公辦學(xué)校要求“房戶一致”才能到市里讀書，因此很多人都是為了孩子上學(xué)，才不得已把戶口從農(nóng)村遷到了市里。前些年他也在市里買了房子，并把妻子和孩子的戶口遷到了房子名下，但他的戶口還在農(nóng)村。
“我曾問過村干部，假如戶口遷出后再回遷農(nóng)村會不會有阻力。村干部說，這部分人員戶口遷出后，村里的修路、捐款等都沒有參與。如果回遷后，還允許享受村民的一些福利待遇，需要全村80%以上的村民簽字才可以�！�
山東淄博某村村干部韓霞(化名)告訴《中國新聞周刊》，他們村有的人戶口遷到城鎮(zhèn)后，即便可以回遷，村委會一般也不會同意其享受村民的福利待遇，這樣他們就成了“二等村民”。“這么多年，他們沒為村里建設(shè)做貢獻(xiàn)，回來后還能享受福利待遇，村民也不會樂意。”
韓霞表示，農(nóng)村有村民自治的背景，村委會代表村集體，可以不接收外來人口落戶。她以他們村為例，一般情況下，有些人要回遷，村委會也不會為難，但會要求其簽一個(gè)“自愿放棄村民福利待遇協(xié)議”，否則就不同意落戶。
韓霞還提到，她父母生活的村子經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、福利好，這個(gè)村子就對回遷者一律亮紅燈�！安还苌厦嬗惺裁凑�，最后村里如果堅(jiān)決不接收，他們也沒辦法把戶口回遷�！�
土地的問題則更為復(fù)雜。
1980年前后，我國開展第一輪農(nóng)村土地承包工作，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始推行，實(shí)行“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”。在“兩權(quán)分離”的制度安排下，我國確立了農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶家庭經(jīng)營的基本形態(tài)。1984年，中央一號文件提出“土地承包一般應(yīng)在15年以上”。
20世紀(jì)90年代中后期，全國完成了“二輪土地承包”。二輪土地承包期是30年，承包期內(nèi)，國家提倡“增人不增地、減人不減地”的土地政策。2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”。自2025年開始，第二輪土地承包在全國逐步到期。
夏柱智表示，農(nóng)村土地的法律屬性是村民集體所有，只有農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有承包權(quán)。農(nóng)民將戶口遷到城鎮(zhèn)后，雖然失去了組織成員身份，但如果其承包地還在承包期內(nèi)，就不會被收回。對于整戶遷出的村民(喪失土地承包主體的法律資格)，也得等到承包期結(jié)束后，村里才能將其承包地收回。
韓霞告訴《中國新聞周刊》，村民只要不是整戶遷出，就不影響這一戶的承包地。比如一戶有5口人，遷走了4個(gè)人，剩下的1個(gè)人在村里，也還是有原來5口人的地。“他們遷出時(shí)就沒影響其整戶的承包地，所以回遷后也不涉及分地的問題�！�
但對于村民整戶戶口遷出，是否就喪失了土地承包權(quán)，夏柱智說，現(xiàn)在法律上還沒有明確規(guī)定。
多名受訪者稱，選擇將戶口回遷，很多人看重的是承包地。
再過幾年，韓霞所在的村子，第二輪土地承包到期�！拔覀兇瀣F(xiàn)在有些人已經(jīng)十五六歲了，還沒分到土地。有的人家里只剩下一兩口人卻有五六口人的地。這輪到期后，土地怎么調(diào)整分配還不明確，到時(shí)還需要調(diào)解‘人少地多’和‘人多地少’農(nóng)戶的利益矛盾。在這種背景下，有些人提前準(zhǔn)備，愿意把戶口回遷�！�
另外，夏柱智告訴《中國新聞周刊》，他在農(nóng)村調(diào)研時(shí)了解到，很多村民進(jìn)城并擁有城鎮(zhèn)戶口后愿意回遷農(nóng)村，有“傳承祖宅”的考量�！鞍凑辗梢�(guī)定，房屋財(cái)產(chǎn)是私人所有，和戶口沒有關(guān)系，但宅基地的使用權(quán)只能給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。如果父母在村子有宅基地，而子女戶口不在農(nóng)村，老人過世后，房屋財(cái)產(chǎn)可以傳承給子女，但宅基地不行。這種情況下，如果子女獲得了農(nóng)村戶口，就可以做到‘房地合一’，進(jìn)而繼承房產(chǎn)和宅基地。”
一位原來戶口在湖南省寧鄉(xiāng)市雙鳧鋪鎮(zhèn)某村的受訪者告訴《中國新聞周刊》，2013年，她大學(xué)畢業(yè)后不久，就在長沙買了房，2019年把戶口遷到了長沙。這些年，她閨蜜的父母在農(nóng)村建了別墅，她非常羨慕�！拔曳浅Ｏ矚g農(nóng)村的田園風(fēng)光，所以也希望今后可以繼承父親宅基地的使用權(quán)，到時(shí)在農(nóng)村建房養(yǎng)老�！�
上述在衡陽市城區(qū)買房工作的羅先生也說，他把戶口留在農(nóng)村也是因?yàn)檎亍Ｋf，孩子現(xiàn)在已經(jīng)讀初中，就讀高中只看學(xué)籍。所以，他也在考慮為了傳承宅基地使用權(quán)，之后將孩子戶口遷回農(nóng)村。
值得注意的是，近年來，國家層面確實(shí)越來越注重維護(hù)戶口已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)者的利益。
2020年9月，自然資源部曾對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”中提到的“關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記問題”作出答復(fù)：農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。
今年2月4日，中央財(cái)經(jīng)委員會辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任祝衛(wèi)東在國務(wù)院新聞辦的發(fā)布會上強(qiáng)調(diào)，必須保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。
仍需政策性引導(dǎo)
無論是2020年還是今年，湖南省對于允許戶口回遷的人框定范圍為“2016年2月3日湖南省實(shí)施戶籍制度改革后，將戶口由農(nóng)村地區(qū)遷往城鎮(zhèn)地區(qū)的戶籍人口”。夏柱智分析認(rèn)為，此舉目的也是縮小回遷范圍�！昂芏嗳嗽谏鲜兰o(jì)八九十年代都進(jìn)城了，如果不設(shè)置一定時(shí)間門檻，涉及回遷者的數(shù)量太大，可能會超出一些農(nóng)村的承載力，還可能造成農(nóng)村社會新的矛盾糾紛。”
近年來，多地出臺規(guī)定，放寬戶口回遷農(nóng)村的條件。
2019年1月，江蘇出臺過相關(guān)規(guī)定，本人在農(nóng)村地區(qū)有產(chǎn)權(quán)住房即可遷回農(nóng)村戶籍。據(jù)報(bào)道，此前，該省規(guī)定想將戶口遷往農(nóng)村，需要本人在農(nóng)村地區(qū)有合法穩(wěn)定住所和承包土地，在現(xiàn)戶口所在地?zé)o合法穩(wěn)定住所、無合法穩(wěn)定就業(yè)。
2020年12月，山東省政府辦公廳發(fā)布戶籍新政，暢通入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶渠道。高校畢業(yè)生、退伍軍人等城鎮(zhèn)人員入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，符合當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定落戶條件的，可在原籍或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶。擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)等基本生活基礎(chǔ)的進(jìn)城落戶人員回原籍經(jīng)常居住的，可將戶口遷回原籍。依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)村人口的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。官方稱新政目的是建立城鄉(xiāng)有序流動的戶口遷徙制度，解決農(nóng)村人口進(jìn)城落戶最擔(dān)心的過不好、回不去等顧慮。
夏柱智告訴《中國新聞周刊》，近年來，多地出臺關(guān)于城鎮(zhèn)戶籍人員回遷農(nóng)村的政策，并非在鼓勵“市民下鄉(xiāng)”，也不意味著農(nóng)村宅基地向城市開放，更不是“逆城市化”，其本質(zhì)是地方政府在戶籍制度管理上松了一個(gè)小口子，賦予符合條件的進(jìn)城落戶村民“回遷權(quán)”。
夏柱智說，在快速城鎮(zhèn)化的背景下，長期以來我國戶籍遷移制度存在“進(jìn)城容易回村難”的現(xiàn)狀�，F(xiàn)在多地政策開始松口子，讓符合條件者可以“反悔式回遷”。
“過去一些人回遷農(nóng)村，可能需要托關(guān)系�，F(xiàn)在有了新政策，相當(dāng)于減少了阻力，地方上落戶時(shí)也有了依據(jù)�！敝袊嗣翊髮W(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所所長鄭風(fēng)田說。
數(shù)據(jù)顯示，2023年中國城鎮(zhèn)化率是66.16%，和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體80%左右的水平相比，還有較大提升空間。鄭風(fēng)田稱，中國的城鎮(zhèn)化仍然處在持續(xù)發(fā)展過程中。在這個(gè)過程中，我國農(nóng)村建設(shè)家庭農(nóng)場、合作社等都急需人才，一些從農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)的人，對家鄉(xiāng)有感情，他們回遷成為村集體組織成員后，有利于鄉(xiāng)村發(fā)展。
上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘表示，從中國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，城鎮(zhèn)化率仍在不斷提高，與此同時(shí)，人口出現(xiàn)了在城鄉(xiāng)之間雙向流動的現(xiàn)象，并且這種潛在需求還將持續(xù)。
陸銘認(rèn)為，過去國家的戶籍制度設(shè)計(jì)不利于人口在城鄉(xiāng)之間流動，因此改革也應(yīng)該是從兩方面入手。政府既要創(chuàng)造條件適應(yīng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，譬如增加城市公租房建設(shè)，同時(shí)也要把在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的權(quán)利與戶籍逐漸脫鉤，這也正是“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”的應(yīng)有之義。
夏柱智告訴《中國新聞周刊》，一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是，越是城郊村或資源豐富的農(nóng)村，戶籍含金量較高，農(nóng)民越是排擠外遷村民的回遷；而一些更需要人氣和資金支持的偏僻農(nóng)業(yè)型的農(nóng)村，反而得不到進(jìn)城村民的青睞。“所以今后要想帶動這些農(nóng)村的發(fā)展，還需要出臺更多的政策予以引導(dǎo)�！�
中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長劉守英曾在談及鄉(xiāng)村振興問題時(shí)強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興這兩大政策是并行不悖的。鄉(xiāng)村振興不是簡單把進(jìn)城的人“弄回來”，而是鼓勵進(jìn)城的農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，回來之后要有事做，有制度和金融支持他去做事。城市要對進(jìn)城的人開放權(quán)利，未來鄉(xiāng)村也要對村外的人開放權(quán)利。
正如祝衛(wèi)東所說，我國正在經(jīng)歷快速城鎮(zhèn)化，這個(gè)過程還要持續(xù)較長一個(gè)階段。2022年，我國鄉(xiāng)村常住人口4.91億人，據(jù)專家測算，到2035年還將有上億農(nóng)民進(jìn)城�！稗r(nóng)民進(jìn)城是一個(gè)較長的過程，在城市還沒有扎下根之前，不要著急斷了他們回鄉(xiāng)村的后路。”
《中國新聞周刊》2024年第13期
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