中國(guó)新聞周刊記者：楊智杰
發(fā)于2024.9.16總第1156期《中國(guó)新聞周刊》雜志
被稱為“廣州最貴舊改”的海珠區(qū)康鷺片區(qū)，已正式進(jìn)入建設(shè)階段。
康樂(lè)橋是康樂(lè)村的地標(biāo)之一，沿著橋向西的一條窄路，劃分了兩個(gè)迥異的空間。8月19日，南側(cè)一大片被圍欄隔離的空地內(nèi)，推土機(jī)正在施工。另一側(cè)，樓房上掛著“告別窄巷握手樓”的拆遷橫幅，制衣村的矮房連成一片，日常運(yùn)作并未受到干擾：下午5點(diǎn)，眾多電動(dòng)自行車載著布匹，從中山大學(xué)布匹市場(chǎng)魚(yú)貫而出，駛向制衣廠。還有許多日結(jié)工等在街邊和橋頭，期盼能在當(dāng)天結(jié)束前找到最后的工作機(jī)會(huì)。
康鷺片區(qū)，由康樂(lè)和鷺江兩個(gè)城中村組成，坐落于廣州的核心地帶海珠區(qū)，城市中軸線穿越其間。因改造成本超300億元，被稱為廣州“最貴舊改”�？碟樒瑓^(qū)要進(jìn)行城中村改造，早在2011年就由村民代表投票決定，消息在村中流傳多年，但直到2023年，項(xiàng)目進(jìn)程被摁下加速鍵：當(dāng)年年底項(xiàng)目首拆，今年7月24日正式破土動(dòng)工。
廣州城中村改造自2009年開(kāi)始，經(jīng)歷十余年城市更新，廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉直言，資金平穩(wěn)、歷史遺留問(wèn)題較少的城中村改造項(xiàng)目，大多已在前期推進(jìn)，剩下的“基本是難啃的硬骨頭”。
跳出此地看，廣州乃至全國(guó)的城中村改造正步入一個(gè)新階段，拆遷即暴富的時(shí)代漸漸遠(yuǎn)去。
“一夜暴富”成為歷史
2020年，江西人秦勉投資大約100萬(wàn)元，在鷺江村開(kāi)設(shè)制衣廠，盡管他在2018年就聽(tīng)聞康鷺片區(qū)拆遷計(jì)劃，但該項(xiàng)目一直未真正推進(jìn)。
2023年，康鷺片區(qū)城中村改造加速推進(jìn)，兩處首建地塊有8.32萬(wàn)平方米房屋、49棟矮樓、379戶租戶，自2023年末起開(kāi)始進(jìn)行清租、拆除。秦勉認(rèn)識(shí)一位老板，花了40多萬(wàn)元租了廠，僅一個(gè)月后便收到了拆遷通知。但在8月20日接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)，秦勉對(duì)此并不擔(dān)心，“三年后都拆不到我這里，我的廠挨著馬路，后面一排都是村民的私宅，拆他們的也是麻煩事”。
拆遷補(bǔ)償難以達(dá)成共識(shí)，是歷來(lái)城中村改造的棘手難題。在康鷺片區(qū)項(xiàng)目推進(jìn)之初，坊間猜測(cè)這將是“下一個(gè)獵德或楊箕村”，村民在拆遷后會(huì)一夜暴富。
江浩是廣州市現(xiàn)代城市更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心(以下稱“GRID產(chǎn)發(fā)中心”)的創(chuàng)始院長(zhǎng)，與團(tuán)隊(duì)參與策劃了康鷺片區(qū)城市更新單元規(guī)劃。他向《中國(guó)新聞周刊》坦言，與以往的標(biāo)準(zhǔn)相比，當(dāng)前的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生顯著變化，這將是康鷺片區(qū)改造項(xiàng)目推進(jìn)的新挑戰(zhàn)。
今年5月17日，鳳和(康樂(lè)村、鷺江村)城中村改造項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱“康鷺片區(qū)舊改項(xiàng)目”) 拆遷安置補(bǔ)償方案征詢意見(jiàn)稿公示。
該征求意見(jiàn)稿寫(xiě)到，補(bǔ)償方式有復(fù)建安置和棄產(chǎn)貨幣補(bǔ)償兩種，并區(qū)分了村民和在當(dāng)?shù)赜蟹课輽?quán)屬的非村民——在康鷺片區(qū)，非村民建造的房屋近2000棟，占總住宅數(shù)量的45%，其住宅面積甚至比村民還多出近13萬(wàn)平方米。
如果房屋有權(quán)屬證，本地村民按證載建筑面積或者3.5層補(bǔ)償，非本地村民最多補(bǔ)償280平方米復(fù)建房，超出部分，40%的面積補(bǔ)償有產(chǎn)權(quán)的公寓，60%只按1500元/平方米進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。2010年之前建的無(wú)權(quán)屬證房屋，給村民補(bǔ)償3.5層，非村民則拿到無(wú)產(chǎn)權(quán)、有40年使用權(quán)且建筑面積不超過(guò)280平方米的公寓。如果是在2010年起建的無(wú)證房屋，村民還是非村民均不予以復(fù)建安置，只進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。若選擇棄產(chǎn)，復(fù)建住宅面積的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是12500元/平方米，復(fù)建商辦物業(yè)面積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是6000元/平方米。
一些當(dāng)?shù)卮迕窈头谴迕�，�?duì)方案并不滿意。對(duì)村民而言，過(guò)往廣州一些舊改項(xiàng)目，是按4層作為復(fù)建補(bǔ)償面積。盡管棄產(chǎn)貨幣補(bǔ)償并非許多人的首選，但人們從這一點(diǎn)上，直觀感受到了落差。相比之下，2020年番禺里仁洞村拆補(bǔ)方案公開(kāi)，其中提到貨幣補(bǔ)償方面，屬于“拆一補(bǔ)一”的面積部分，按20000元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，曾引發(fā)熱議。
當(dāng)?shù)匾晃环谴迕裣蛎襟w算了筆賬：其證載建筑面積656平方米，按標(biāo)準(zhǔn)能回遷280平方米住宅，150平方米公寓及約34萬(wàn)元的貨幣補(bǔ)償。如果棄產(chǎn)貨幣補(bǔ)償?shù)街苓呝?gòu)房，他拿到的470多萬(wàn)元的補(bǔ)償款，僅能支付三四成的首付。城中村改造項(xiàng)目一位協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)坦言，“想通過(guò)城中村改造一夜暴富的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了”。
一位康樂(lè)村村民向《中國(guó)新聞周刊》表示，鑒于康鷺片區(qū)的位置在廣州的中心位置，過(guò)去他可以通過(guò)收租有一筆穩(wěn)定收入，但他擔(dān)心拆了后就什么都沒(méi)有了，因此希望有更高的補(bǔ)償方案。
矛盾更棘手
拆遷補(bǔ)償?shù)拿�，在康鷺這類產(chǎn)業(yè)村顯得更加棘手。
李宇嘉介紹說(shuō)，得益于“三來(lái)一補(bǔ)”，廣州的城中村普遍出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)村模式，村民和村集體在過(guò)去三十多年中享受到了產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利，收入高，并深知土地的巨大價(jià)值，對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)钠谕搽S之提高。
康樂(lè)和鷺江兩個(gè)村占地面積約1平方公里，相當(dāng)于140個(gè)左右的標(biāo)準(zhǔn)足球場(chǎng)大小，聚集了近2萬(wàn)家服裝制衣廠、輔料廠等，十多萬(wàn)人吃住行都集中在此。
城中村臟亂擁擠，大大小小的廠房星羅棋布，街道如同迷宮。一位制衣廠老板說(shuō)起一個(gè)“段子”：曾有日結(jié)工下樓買水，卻再也沒(méi)有回來(lái)，甚至沒(méi)有討要工資，因?yàn)槊月妨恕?/p>
許多巷子只能容納1—2人并行，樓上空調(diào)壓縮機(jī)滴水，透不進(jìn)陽(yáng)光的路上常年潮濕，翻涌出下水道的異味。多數(shù)原住民已搬離城中村，許多人將房屋擴(kuò)建至四到五層，有的甚至高達(dá)八到九層，靠收租過(guò)活。
八九平方米大小的單間，裝修稍好的話，月租金約1500元——當(dāng)?shù)貑伍g房?jī)r(jià)在400—1600不等。每層有8間這樣的房子，假設(shè)按4層計(jì)算，房東的租金年收入超過(guò)60萬(wàn)元。
村里許多私宅都是通過(guò)二房東或三房東進(jìn)行轉(zhuǎn)租，但原住民也能獲得可觀的收入�！赌戏蕉际袌�(bào)》曾報(bào)道，康鷺片區(qū)城中村改造項(xiàng)目開(kāi)工現(xiàn)場(chǎng)的海報(bào)寫(xiě)道：康鷺片區(qū)內(nèi)住宅平均月租金為80—100元/平方米，經(jīng)營(yíng)性物業(yè)平均月租金為100—200元/平方米，村社人均每年每股分紅約21.3萬(wàn)元。此外村民還能從出租個(gè)人的房子得到一筆豐厚租金，部分村民住宅出租年收入可達(dá)40萬(wàn)—70萬(wàn)元，全年收入可達(dá)100萬(wàn)元。
當(dāng)高收入的產(chǎn)業(yè)村，遇上降低標(biāo)準(zhǔn)的新拆遷時(shí)代，棘手的程度可想而知。
實(shí)際上，今年2月—6月，針對(duì)片區(qū)的拆遷安置補(bǔ)償方案，康樂(lè)和鷺江所在的鳳和經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，向村民開(kāi)展了3次意見(jiàn)征求工作。但截至8月底，該征求意見(jiàn)稿公示已結(jié)束兩個(gè)月，并未有新的進(jìn)展。
目前正在開(kāi)建的兩個(gè)地塊，是拆遷阻力更小的村集體物業(yè)，正在推進(jìn)的第一期改造地塊共有9個(gè)，包括8個(gè)復(fù)建地塊和1個(gè)融資地塊。據(jù)公開(kāi)資料，康鷺片區(qū)改造共劃分為59個(gè)單元地塊，其中49個(gè)復(fù)建地塊，10個(gè)融資地塊，將按照“先復(fù)建后融資，先集體后私宅”的原則，分為四期滾動(dòng)實(shí)施，拆除一片、建設(shè)一片，建成一片、騰挪一片。
康鷺片區(qū)位于廣州市中心，寸土寸金，租金是村民的主要收入之一。攝影/本刊記者 楊智杰
夾在新舊模式之間
村民其實(shí)并不反對(duì)改造。
康鷺片區(qū)城中村改造最早可以追溯到2011年，兩村村民代表表決，通過(guò)以自然村為單位推進(jìn)“城中村”改造，并開(kāi)展選定合作意向企業(yè)等前期工作。2018年，整村更新改造意向表決獲通過(guò)，兩村股民為3305人，同意率為97.19%。2021年，合生創(chuàng)展正式成為康樂(lè)村、鷺江村舊改合作企業(yè)。
項(xiàng)目有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)是在2023年。這年6月，海珠區(qū)成立康鷺片區(qū)綜合改造提升指揮部，將康鷺片區(qū)劃分為13個(gè)網(wǎng)格，13位區(qū)領(lǐng)導(dǎo)掛任網(wǎng)格長(zhǎng)，抽調(diào)全區(qū)干部推進(jìn)改造工作。同年年末，房屋拆卸正式啟動(dòng)。今年5月，改造項(xiàng)目的實(shí)施方案獲批，6月，建設(shè)工程所需的規(guī)劃和施工許可證也相繼獲批，7月24日，兩個(gè)地塊的建設(shè)工程正式開(kāi)工。
這一城中村改造項(xiàng)目采取全面改造方式，以廣州市海珠區(qū)鳳陽(yáng)街鳳和經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社為改造主體，以合作改造模式實(shí)施更新改造，合生創(chuàng)展集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)具體的實(shí)施工作。按照相關(guān)規(guī)劃，項(xiàng)目計(jì)劃分四期進(jìn)行，預(yù)計(jì)花費(fèi)十年時(shí)間。
但在過(guò)去十多年間，廣州乃至全國(guó)城中村改造的大環(huán)境已發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變。李宇嘉提到，上一輪城中村改造集中在2016—2019年，多數(shù)內(nèi)地城市將城中村改造納入棚改，但包括廣州在內(nèi)的珠三角多個(gè)城市，仍沿用“三舊”改造模式。
原有的“三舊”改造模式，有鮮明的市場(chǎng)化色彩。雖然這一模式一定程度上取得了成效，但也帶來(lái)了“副作用”。李宇嘉曾分析，因過(guò)度依賴開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)拆遷談判，導(dǎo)致對(duì)“釘子戶”高價(jià)補(bǔ)償，拆遷成本攀升，政府制定的征拆標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)難。開(kāi)發(fā)商為解決資金平衡難題，往往會(huì)突破容積率，突破規(guī)劃指標(biāo)，公共設(shè)施配套不到位。最終，城中村改造異化為房地產(chǎn)企業(yè)主導(dǎo)的項(xiàng)目。
2023年以來(lái)，國(guó)家多次強(qiáng)調(diào)繼續(xù)推進(jìn)超大特大城市城中村改造。這一年，廣州推出《廣州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃(2021—2035年)》《廣州市城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃(2021—2035年)》，進(jìn)入新一輪城中村改造，更強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)國(guó)企參與，逐步走向“依法征收、凈地出讓”模式，并與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)相結(jié)合。
同時(shí)，從今年5月1日起，《廣州市城中村改造條例》正式施行，這是全國(guó)首部專門針對(duì)城中村改造的地方性法規(guī)。
但在中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原院長(zhǎng)、全國(guó)工程勘察設(shè)計(jì)大師李曉江看來(lái)，在上一輪的城中村改造中，拆遷補(bǔ)償機(jī)制能推進(jìn)，前提是彼時(shí)房地產(chǎn)有足夠的市場(chǎng)需求。村民拿到高額拆遷補(bǔ)償，地產(chǎn)商即便花費(fèi)重金，但能拆一建二建三，政府也能賺取土地財(cái)政�，F(xiàn)在的問(wèn)題是，房地產(chǎn)正處于深度調(diào)整周期，這一閉環(huán)走不通了，“拆完了，誰(shuí)來(lái)接盤，誰(shuí)來(lái)建”？
康鷺片區(qū)城中村改造因規(guī)劃時(shí)間早，延續(xù)過(guò)去“三舊”改造模式。但在其拆遷補(bǔ)償?shù)恼髑笠庖?jiàn)稿公開(kāi)的兩天前，5月15日，《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮(zhèn)改造實(shí)施辦法》正式施行，該辦法也對(duì)“三舊”改造模式各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)范。
康鷺片區(qū)因此夾在了城中村改造的新舊模式之間。李宇嘉向《中國(guó)新聞周刊》提到，康鷺片區(qū)被賦予的改造任務(wù)很重，對(duì)保障房、容積率的要求沒(méi)有新模式那么高，但政府也希望能給城市提供發(fā)展的空間，幫助產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，還能為外來(lái)人口提供一定的住房，房企還能實(shí)現(xiàn)資金平衡等，“多目標(biāo)下，項(xiàng)目落地是比較慢”。
今年三四月，李宇嘉曾到康鷺片區(qū)調(diào)研，并參加了當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)座談會(huì)。他向《中國(guó)新聞周刊》提到，在房地產(chǎn)下行時(shí)期，對(duì)于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，尤其在意資金如何保持平衡，如果項(xiàng)目拖延時(shí)間越長(zhǎng)，開(kāi)發(fā)商的壓力越大。正因如此，海珠區(qū)和康鷺片區(qū)所在的街道辦等，都在努力說(shuō)服村集體和村民，降低拆遷成本。
在江浩看來(lái)，和上一輪城中村改造相比，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降低，是回歸理性的做法。在過(guò)去，開(kāi)發(fā)商為了追求更高的利潤(rùn)，往往不會(huì)過(guò)多地與村民溝通這些差異。但現(xiàn)在，政府需要向村集體和村民解釋和強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。
多位接觸該項(xiàng)目的專家提到，村民拆遷補(bǔ)償預(yù)期的下調(diào)需要時(shí)間，很難單靠政府推動(dòng)，而是需要市場(chǎng)教育，真實(shí)地感知到房?jī)r(jià)在下跌。
實(shí)際上，當(dāng)?shù)厝艘惨庾R(shí)到原有產(chǎn)業(yè)環(huán)境需要升級(jí)和改造，但他們的訴求是希望有收入，房子或者集體物業(yè)能租出去，政府要站在村民和村集體的立場(chǎng)上考慮問(wèn)題，找到一個(gè)平衡。
在李曉江看來(lái)，康鷺片區(qū)采用“三舊”改造模式，不必強(qiáng)制執(zhí)行凈地出讓，一定程度上起到了“緩沖”作用，意味著這里不必先對(duì)所有房子提前拆遷。
例如，首建的兩個(gè)地塊可以成為一個(gè)試驗(yàn)田，后面更新的區(qū)域可以在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，“比如，一些地塊大拆大建，另一些地方有沒(méi)有可能做一些基礎(chǔ)設(shè)施完善等有機(jī)更新等”。
“大拆大建不是唯一的解決辦法，甚至可能是最昂貴的解決方案，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)非常大�！痹谒磥�(lái)，康鷺片區(qū)城中村改造，本質(zhì)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，一定要尊重市場(chǎng)規(guī)律，同時(shí)探索城中村降低風(fēng)險(xiǎn)、村民合法利益、企業(yè)有效運(yùn)行和新居民安居樂(lè)業(yè)的綜合解決方案。
(為保護(hù)受訪者隱私，秦勉為化名。)
雜志標(biāo)題：廣州巨無(wú)霸城中村改造：告別拆遷暴富
《中國(guó)新聞周刊》2024年第34期
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